В начале 1990-х годов вызовы, стоящие перед военной стратегией ЮАР стали терять свою актуальность.  Внешняя угроза, связанная с установлением прокоммунистических режимов в государствах окружающих ЮАР сошла на нет с распадом биполярной системы и окончанием холодной войны. Международная изоляция ЮАР, выраженная в санкциях против режима апартеида, и в осуждении развития  в ЮАР военной ядерной программы со стороны режима нераспространения  ядерного оружия также стали неактуальными. В 1994 году ЮАР окончательно отказалась от ядерного оружия и передала последнюю бомбу с ядерным боезарядом под контроль МАГАТЭ. Также в 1994 в ЮАР прошли президентские выборы, на которых был выбран первый чернокожий президент Нельсон Мандела, политика апартеида была окончательно завершена. С отказом от политики апартеида для военной стратегии ЮАР ослаб и вызов, связанный с внутренней безопасностью государства, большинство столкновений происходило именно из-за расовых разногласий. Хотя, и нельзя заявить, что этот вызов полностью исчез, вооруженным силам ЮАР до сих пор от раза к разу приходиться помогать полицейским для поддержания внутренней безопасности государства.

Ликвидация прежних вызовов военной стратегии ЮАР была сопряжена с зарождением новых вызовов, которые стали определять военную политику государства после 1994 года.

Первым вызовом, стоящих перед новыми вооруженными силами ЮАР было то, что этих сил вовсе не было. Была армия прежнего режима – САДФ, а также различные, в том числе ранее воевавшие с САДФ, формирования, находящиеся на территории ЮАР. Конституция 1993 года предусматривает интеграцию войск разных армий, расположенных на территории государства  в новые  Национальные силы обороны ЮАР (САНДФ).  Это повлекло за собой объединение бывших Сил обороны ЮАР (САДФ), сил обороны бывших независимых бантустанов (Транскея, Сискея, Бопутатсваны, Венды), Квазулу, партизанских армий АНК (Умконто ве сизве) и АПЛА в новые САНДФ. Трудности объединения заключались в том, что приходилось подогнать под единый стандарт новых вооруженных сил системы управления, кадровой политики и военно-технического обеспечения ранее независимых друг от друга армий. При этом необходимо было соблюсти баланс, чтобы это не выглядело как поглощение одной армией всех остальных. В новых САНДФ следили за соотношением офицерского состава представителей разных армий. Также следили и за соотношением расового состава.  Расовые проблемы сразу никуда  не ушли с номинативным отказом от апартеида, в том числе и в армии. Примером тому, стал расстрел на военной базе Темпе в сентябре 1999 г.

Когда чернокожий офицер новых САДФ без видимых на то причин расстрелял семь белых офицеров и одну женщину – вольнонаемную служащую и за тем был убит военнослужащими базы. Несмотря на все трудности и проблемы, в Законе об обороне 2002 года было объявлено, что интеграция прежних сил в новые САНДФ завершена.

Также серьезным новым вызовом стало сокращение расходов на оборону. Расходы на оборону в конце 1980-х  были довольно высокими.  Объясняется это ведущимися в то время боевыми действиями в Анголе и Мозамбике, а также  затратами на вооружения, необходимые дл сдерживание прокоммунистической угрозы. В первую очередь это развитие дорогостоящей ядерной программы. Ликвидация прежних вызовов вызвала сокращение расходов, что вызвало сокращение численного состава армии, а также ставило под угрозу развитие военно-технического потенциала армии.

Как отмечают Г.В. Шубин и И.И.Майданов «В сентябре 1994 г. тогдашний министр обороны Джо Модисе заявил, что ЮАР не сможет создать эффективные Вооружённые силы, если продолжится и далее сокращение военного бюджета. В условиях войны в Анголе, оккупации Намибии и рейдов на территории соседних независимых африканских государств военный бюджет рос из года в год, но к моменту перехода власти к правительству, возглавляемому Африканским национальным конгрессом, «польза от мира» (peace benefit) уже была очевидной. Бюджет уменьшился на 40 % по сравнению с 1989 г. и военные расходы снизились с 4,3 % ВВП в 1989 г. до 2,7 % ВВП в 1994 г.».

Что касается именно военных вызовов безопасности государства. В военной стратегии современной ЮАР так сложилось, что вызовы, стоящие перед оборонной политикой государства публикуются в основном через Обзоры обороны (Defence Review). Всего на данный момент  опубликовано два таких Обзора обороны  в 1998  и 2015 годах.

В Обзоре обороны 1998 года указано что внешняя угроза для ЮАР является отдаленной, так как у страны  нет врагов сейчас и в обозримом будущем. Также указано, что «потенциальный противник» не может получить значительных преимуществ от вторжения в ЮАР. Согласно обзору, полезные ископаемые, которыми обладает страна, по мнению авторов доклада, «не имеют достаточного стратегического значения», поскольку могут добываться и в других районах мира.

Также, маловероятными (хотя и более вероятными, чем вторжение) считается угроза  военных действий третьей стороны направленных на то, чтобы заставить ЮАР отказаться от поддержки страны — члена  Сообщества развития Юга Африки (САДК), подвергнувшейся агрессии.

Серьёзными могут быть последствия «внутренних военных угроз» конституционному порядку — гражданская война или восстание общенационального или регионального масштаба. Такое восстание, с точки зрения авторов обзора, возможно при поддержке иностранных агентов. Но вероятность такого развития событий также невысока.

Более реалистичными являются  отдельные атаки — «рейды», в том числе тайные операции на территории ЮАР «безответственных и иррациональных правительств» или радикальных неправительственных организаций с целью «запугивания или наказания» ЮАР. – по сути, имеются ввиду террористические акты. Относительно высокой является вероятность нападения на южноафриканские посольства, суда и самолёты в основном со стороны пиратов и международных террористов. В связи с этим, необходимо быть в постоянной готовности к действиям по защите и освобождению таких объектов.

С учётом зависимости ЮАР от морских торговых путей весьма негативное воздействие на благосостояние страны и её населения могла бы оказать блокада, прежде всего морская, но также  и сухопутная или воздушная. Национальные силы обороны ЮАР  должны быть готовы к защите морских ресурсов страны и принадлежащих ей островов.

Со временем, меняющиеся условия внутри ЮАР и в африканском регионе в целом,  требовали от государства разработки новой военной доктрины. Такое мнение высказал министр обороны ЮАР, выступая в 2001 г. перед членами парламентского комитета по вопросам безопасности.

Как уже говорилось, в соответствии с Обзором обороны 1998 для ЮАР не было непосредственной угрозы внешнего нападения. Министр отметил, что при разработке первой военной доктрины демократической ЮАР, отраженной в Белой книге 1996 и Обзоре обороны 1998 никто не мог предусмотреть новых возникающих перед САНДФ вызовов. Речь идёт, прежде всего, о выполнении различных миротворческих миссий в регионе и, возможно, за его пределами.

В сентябре 2007 г. главнокомандующим САНДФ Соли Шоке  было объявлено  о разработке новой военной доктрины государства, нацеленной на осуществление миротворческих операций и оказание гуманитарной помощи. Шоке, также отметил, что до 2020 г. армия страны будет находиться режиме трансформации. Уже почти закончено перевооружение, начата структурная перестройка и формирование новых целей и задач. САНДФ в будущем будут состоять из учебных, вспомогательных и боевых сил.

В целом, армия ЮАР исходит из того, что угроза обычной войны фактически сошла на нет. Речь может идти не о конфликте между государствами, а о конфликтах регулярных армий с повстанцами или о локальных конфликтах. В этом отношении армии ЮАР надо быть готовой действовать в Африке и вне её.

Это подтверждает и Обзор обороны 2015,  оформивший положения новой доктрины в документ. Список вызовов безопасности значительно расширился в сравнении с предыдущим обзором. Также изменился подход к определению вызовов. Теперь в Обзоре обороны, учитывается взаимосвязь вызовов между собой, а также отсутствие для них государственных границ. В связи с этим, вызовы и угрозы безопасности определяются не только конкретно для ЮАР, но на также на глобальном и региональном уровне   Согласно новому Обзору обороны «драйверы глобальной, африканской и государственной нестабильности» это:

  • Борьба за энергию, полезные ископаемые и дефицитные ресурсы
  • Морская безопасность
  • Террористические акты
  • Оружие массового уничтожения
  • Негосударственные акторы
  • Наемники и частные военные компании
  • Перенаселение и бедность
  • Изменение климата и стихийные бедствия
  • Вызовы продовольственной безопасности
  • Эпидемии
  • Внутренняя безопасность
  • Кибербезопасность

Рассмотрим, каждые из обозначенных вызовов и угроз в отдельности.

Одним из вызовов в Обзоре определяется конкуренция за источники стратегических ресурсов, в частности таких энергетических продуктов, как нефть, газ и стратегические минералы. Добыча нефти на африканском континенте возросла  в последние годы, тем самым стимулируя конкуренцию за этот стратегический ресурс. Африка будет оставаться основным источником сырья и стратегических полезных ископаемых для иностранных держав и корпораций. Отсюда возникает риск их военного вмешательства для обеспечения доступа к этим ресурсам. Также быстрорастущее потребление в  некоторых развивающихся экономиках усиливает конкуренцию за воду и земли, в связи с чем может возникнуть  напряженность и даже конфликты.

Следующий вызов, отраженный в Обзоре это проблемы морской безопасности.   Южноафриканский регион также сталкивается с проблемой обеспечения безопасности на море, особенно по проблемам пиратства, контрабанды оружия, захватом заложников и товаров. Существенное увеличение количества актов морской преступности вдоль побережья Африки угрожают безопасности и стабильности континента и каждого его отдельного государства. Географическое положение ЮАР можно охарактеризовать как прибрежное государство среднего размера. ЮАР имеет береговую линию в 924 км через которую проходит стратегический международный морской торговый маршрут. Государство сильно зависит от морского транспорта. Основная часть ВВП страны формируется за счет торговли, при этом 90% импорта и экспорта осуществляется морским транспортом. В связи с этим, ЮАР  крайне заинтересована в обеспечении безопасности своих морских торговых путей.

На региональном уровне, как Морская стратегия безопасности САДК  так и Стратегия морской африканской интеграции  2050 (AIMS-2050) признают угрозу для безопасности, возникающую в результате деятельности морских пиратов.

Угроза терроризма стоит довольно остро. Террористические акты перестали быть  территориально определены, они стали более глобальными. Повышенные меры безопасности на военных и стратегических объектах  заставляют экстремистов атаковать «более мягкие» цели, такие как частные лица. Случаи терроризма будут иметь тенденцию атаковать городские центры, часто столицы.  Террористические акты остаются первоочередной вызовом политики безопасности крупных держав.

С угрозой терроризма  связан вызов распространения оружием массового уничтожения Угроза распространения оружия массового уничтожения (ОМУ) исходит от государств, которые не подписали или не придерживаются международных договоров по запрету и нераспространению ОМУ. Ядерный конфликт между двумя ядерными державами, по мнению авторов обзора вряд ли возможен, но его нельзя исключать.

Более серьезным вызовом  является возможность негосударственных субъектов и террористические группировок приобрести ОМУ, поскольку этот материалы и технология его разработки становятся более доступными. В первую очередь это касается химического и биологического оружия. Эти виды ОМУ, как правило, легче разрабатывать, скрывать и развертывать, чем ядерное  оружие. В этой связи, химическое и биологическое оружие вполне может быть использовано в региональном конфликте или террористическом нападении.

Следующим важным вызовом для региона в целом, и для ЮАР, в частности являются повстанческие группировки. В обзоре отмечено, что в большинстве  конфликтов в Африке за последние десять лет принимали участие повстанческие и вооруженные группы, стремящиеся захватить власть в государстве, или на определенной территории. Для таких конфликтов время от времени характерна внешняя поддержка, оказываемая негосударственным субъектам (повстанцам), Такие внутренние беспорядки, спонсируются государством для достижения  собственных политических целей.

Также, как вызов военной безопасности, авторы документа выделяют неурегулированный статус  участия наемников и частных военных компаний (ЧВК) в вооруженных конфликтах. Особенно это касается тех случаев, когда наемники или представители ЧВК обвиняются в нарушение международного права или поддержке поддержания незаконных режимов. Попытки решить эту проблему осложняются трудностью достижения универсального  определения термина «наемничество» (в отличие от юридической деятельности ЧВК). Деятельность наемников никак не регулируется и потенциально может быть направлена на свержение легитимных правительств.

Важно отметить, что некоторые южноафриканские ЧВК работают на зарубежные страны в зонах  конфликтов, в охране отдельных лиц,  в охране объектов критической инфраструктуры и стратегических ресурсов. Сотрудниками таких ЧВК могут быть как южноафриканцы, так и представители других государств. Первой попыткой урегулировать эту отрасль в ЮАР был Закон об иностранной военной помощи 1998 года. Однако стало очевидно, что этого законодательного акта  недостаточно В 2007 году последовал запрет на деятельность наемников  и регулирование других отдельных видов деятельности в стране отраженный в  Законе о вооруженных конфликтах. Хотя этот закон был принят,  президент не привел его в действие, ожидая разработки положений к нему

Кроме вызовов связанных с деятельностью ЧВК в Обзоре обороны отмечается, последствия изменения климата  представляют собой одну из наиболее серьезных угроз для человечества, Резкое увеличение числа наводнений, ураганов, циклонов и лесных пожаров, длительные засухи могут нанести вред производству продуктов питания и усилить голод. Тектонические сдвиги, вулканические извержения,  землетрясения, представляют собой серьезные риски, которые могут привести к крупным гуманитарным катастрофам. ЮАР, по мнению авторов обзора, географически находится в более безопасном районе и север Африки более подвержен описанным явлениям. Однако, можно ожидать изменения климата в  регионе САДК Проявляться в наводнениях и засухах, в результате чего страны  САДК могут обратится за помощью к ЮАР. Поскольку погодные условия становятся более неустойчивыми, а стихийные бедствия становятся все более частыми, ЮАР должна обладать как техническими оборудованием, так и профессиональным опытом для оказания помощи государствам САДК. В частности, ЮАР должна играть значительную по ликвидации последствий таких событий.

Перенаселение и бедность являются следующими драйверами нестабильности, которые были отмечены в обзоре. По мнению авторов документа, с ростом населения и увеличением потребления товаров будут появляться новые очаги напряженности на континенте.

Важно отметить, что такое заявление не лишено смысла, по данным ООН, предполагается, что население Африка к югу от Сахары превысит $1,3 миллиарда к 2035 году. Обозначенные вызовы  могут повлечь за собой большое количество невоенных угроз и вызовов, а именно: распространение заболеваний, увеличение потока беженцев, незаконный  оборот наркотиков, оружия и др.

Вызов продовольственной безопасности заключается в том, что, по мнению авторов Обзора обороны, континент столкнется растущим дефицитом воды, тем самым повысится вероятность конфликтов, связанных с борьбой за этот жизненно важный ресурс. Продовольственный вызов, также связан с вызовом изменения климата,  которое влечет за собой, опустынивание и эрозию почвы, что делает ее непригодной для выращивания сельскохозяйственных культур. Вместе  с увеличением численности населения на африканском континенте, это приведет к дефициту продуктов, что также приведет к нарастанию напряженности

Еще одним вызовом являются эпидемии и заболевания. По мнению авторов Обзора, эпидемии и вспышки инфекционных заболеваний будут иметь значительное влияние на социальное развитие и социальную стабильность  всего региона. В документе отмечается, что особенно актуально для ЮАР выглядит вызов сопряженный с эпидемией ВИЧ / СПИДа. Причем распространение данных заболеваний характерно только для гражданского общества,  но и для вооруженных сил ЮАР. Важно отметить, что последний факт, напрямую влияет на обороноспособность государства. Официальные данные о количестве зараженных ВИЧ и СПИДом в вооружённых силах ЮАР недоступны, но по неофициальным данным, на 2012 год эта цифра составляла от 19 до    24 %.

Следующий вызов – проблемы миграция, как раз вытекает из предыдущего. Южноафриканская Республика остается привлекательным местом для большого количества мигрантов из других стран континента.  Регулярная миграция в ЮАР и сопутствующая ей контрабанда людей, наркотиков и других товаров являются критическим  вызовом для внутреннюю безопасности. Конфликты в Магрибе, Чаде, ДРК, Сомали и Судане, а также увеличение политического давления и неконституционных изменений в некоторых страны, являются важными причинами миграции.

Следующий вызов – проблемы внутренней безопасности, также тесно связан с проблемами бедности и увеличившегося потока мигрантов. Авторы Обзора выделяют целый список проблем, характеризующих внутренние вызовы безопасности ЮАР:

  • Разбой и грабежи
  • Торговля наркотиками
  • Подпольная экономическая деятельность
  • Социальный протест, сопровождаемый актами насилия (Свежий пример актуальности такого вызова, протестные движения против президента ЮАР Джейкоба Зумы)
  • Нетерпимость и насилие по отношению к иностранцам
  • Молодежная безработица

Последними, из выделяемых составителями обзора угроз, являются  угрозы кибербезопасности ЮАР. Данные угрозы стоят довольно остро, ввиду того, что могут быть направлены на объекты критической инфраструктуры. Дополнительную сложность добавляет тот факт, что киберпреступники остаются зачастую анонимными и подвергаются очень малому риску. Кроме того, технологии позволяют преступникам  атаковать жертву независимо от своего местоположения Таким образом, доказать совершение преступления, а также юрисдикцию, к которой относиться киберпреступник является трудной задачей.

На этом список вызовов и угроз, стоящих перед военной политикой ЮАР заканчивается. Однако, необходимо выделить еще один важный тезис Обзора обороны 2015, который можно определить как серьезный вызов безопасности государства – недостаточно высокий для обеспечения обороноспособности бюджет.

«Чем дольше будет сохраняться текущее положение недостаточного финансирования, тем больше усилий, времени и средств потребуется ЮАР для того, чтобы остановить спад и восстановить минимальные возможности, необходимые для защиты границ, защиты своих морских торговых путей, а также для проведения миротворческих миссии и гуманитарных операций» — отмечается в обзоре.

Подводя итог, нужно сказать, что данный вызов остается характерным для военной стратегии ЮАР с 1994 года. За это время удалось справиться с такой серьезной задачей, как интеграция разрозненных армий, располагавшихся на территории ЮАР при прежнем режиме в новые САНДФ. За это время в ЮАР изменился подход к военной безопасности. Если в 1998 году внешняя угроза казалась руководству  ЮАР достаточно отдаленной, то количество внешних «драйверов нестабильности», оказывающих влияние на безопасность ЮАР в 2015 году было довольно внушительным. Вместе с тем, изменился подход к оценки важности морских торговых путей и важности  полезных ископаемых, имеющихся в распоряжении ЮАР. На первоначальном этапе они определялись, как «значительные». Сейчас все изменилось, борьба за природные ресурсы и проблемы морской безопасности определяются  ЮАР, как одни из первых вызовов безопасности государства. Неизменным с 1994 остался только один вызов – вызов, выраженный в сокращении военного бюджета.

Вызовы, определяющие военную стратегию ЮАР после 1994 года, значительно изменились, в сравнении с теми вызовами, которые определяли военную политику ЮАР до отказа от ядерного оружия и до отказа от политики апартеида.

Во-первых, изменилось отношение к внешней угрозе. Закон об обороне 1957 года, определял внешнюю угрозу безопасности ЮАР как главную. В Обзоре обороны ЮАР 1998 года, напротив отмечалось, что внешняя угроза является маловероятной, так как у ЮАР на данном этапе нет врагов. У ЮАР времен ядерного оружия, эти враги были. Угроза «тотального наступления» со стороны  прокоммунистических режимов и оказываемая им поддержка со стороны СССР и Кубы, серьезно влияла на политику военной безопасности ЮАР того периода. Важно отметить, что со временем, и правительство современной ЮАР изменило свое отношение к внешним вызовам и угрозам. В Обзоре обороны 2015  указан целый список угроз, которые могут исходить от вешних акторов. Так, например,  стоит опасаться экспансии зарубежных государств, направленной на захват природных ресурсов и полезных ископаемых ЮАР. В обзоре обороны 1998 года отмечалось, что эти ресурсы не имеют серьезного значения, так как могут добываться в других регионах. Также, важно отметить то изменение, что  теперь внешние угрозы военной безопасности ЮАР определяются не только деятельностью государств, но и деятельностью новых акторов. В частности, отмечается высокий уровень угрозы, связанной с деятельностью морских пиратов и  безопасностью морских пиратов. Также, высоко оценивается вызов, связанный с деятельностью таких новых, по сравнению с предыдущим периодом, акторов, как международные террористы, повстанческие группировки и частные военные компании и киберпреступники.

Во-вторых, важным изменением является то, что ЮАР по сравнению с предыдущим периодом, больше  не находится в международной изоляции. ЮАР после отказа от ядерного оружия и отказа от политики апартеида больше не находится под санкциями и они не влияют на развитие ее военной промышленности, как это было в предыдущие годы.  Стоит отметить высокую степень военной интегрированности ЮАР в международные и региональные процессы. Заметным проявлением этого является то, что в последнем Обзоре обороны, вызовы и угрозы безопасности были определены не только на национальном  уровне, но также на региональном, для всех африканских стран.

В-третьих, по сравнению с предыдущим периодом, появилось несколько новых «невоенных» региональных вызовов безопасности, таких как бедность и рост населения, изменения климата,  проблемы продовольственной безопасности, вызовы, связанные с увеличением количества эпидемий. Важно отметить, несмотря на невоенный характер, отмеченных вызовов, возрастание каждого из них может привести к росту напряженности, конфликтам и трудностям в обеспечении обороноспособности государства.  Не все из этих вызов напрямую актуальны для безопасности ЮАР, но все из них актуальны для африканского региона в целом. Выявление ЮАР данных вызовов безопасности, объясняется отмеченной выше возрастающей региональной интегрированностью ЮАР

В-четвертых, стоит отметить схожесть двух периодов в том, что и в первый период и во второй, выделяются внутренние вызовы безопасности государства и проблема миграции и безопасности границ. Однако, стоит отметить, что в период до отказа от ядерного оружия внутренние вызовы безопасности были обусловлены, в первую очередь подрывной деятельностью АНК внутри государства и общественными беспорядками, связанными с политикой апартеида. На новом этапе список проблем, обусловливающих  внутренние вызовы безопасности гораздо шире. Они включают в себя не только социальный протест, сопровождаемый актами насилия, но и торговлю наркотиками, подпольную экономическую деятельность, нетерпимость по отношению к иностранцам и др. Та же ситуация характерна и для вызова связанного с проблемами миграции и безопасности границ. В первый из рассматриваемых периодов, данный вызов обусловливался возможностью проникновения на территорию ЮАР прокоммунистической идеологии и представителей АНК проходящих подготовку и получающих помощь в соседних государствах. На данный момент вызов, связанный с миграцией и безопасностью границ связан в первую очередь с проникновением на территорию государства незаконных мигрантов, контрабандой оружия и наркотрафиком.

В-пятых, необходимо отметить тот факт, что в связи с ликвидацией прежних вызовов и угроз безопасности и связанных с ними отказа от ядерного оружия, военный бюджет ЮАР стал сокращаться, что стало серьезным вызовом для развития военной промышленности ЮАР. Причем, данный вызов характерен для ЮАР на протяжении всего нового этапа. Если ситуация не изменится, у ЮАР  в будущем не останется средств для защиты своих границ, защиты морских торговых путей, а также для проведения миротворческих миссии и гуманитарных операций.

Наконец, важно отметить, что ЮАР на современном этапе выделяет распространение ОМУ, а в том числе и ядерного оружия, как вызов. Ответственность за распространение такого вызова ЮАР возлагает на государства, не присоединившиеся к режимам запрещения и нераспространения ОМУ. Такой подход был невозможен в период до отказа от ядерного оружия, так как ЮАР сама на тот момент не являлась членом ДНЯО и использовала ядерное оружие для своих целей и задач, обусловленных вызовами первого этапа.

Владимир Оленников.