Дело Скрипаля: что это может означать для режима запрещения химического оружия?

Конвенция о запрещении химического оружия (КЗХО) – уникальный механизм, действующий в сфере запрещения и нераспространения оружия массового уничтожения (ОМУ). Переговоры по разработке КЗХО велись несколько десятилетий на площадке Конференции по разоружению. СССР (позже – Россия) и США внесли весомый вклад в разработку Конвенции. В самые сложные моменты именно инициативы дипломатов и усилия технических специалистов СССР и США помогали двигать вперед непростой переговорный процесс, который завершился созданием детально проработанного механизма, призванного обеспечить запрещение, уничтожение и нераспространение химического оружия.

Совместные усилия по запрещению химического оружия

Первые попытки запретить химическое оружие относятся ко времени после окончания Первой мировой войны. Напомним, что странам Четверного союза по итогам Версальской конференции было запрещено иметь химическое оружие. Германия, Австро-Венгрия и их союзники должны были уничтожить имевшиеся арсеналы химического оружия под контролем специально созданной международной комиссии. Запрет касался и наработки новых объемов боевых отравляющих веществ. Следующим шагом к формированию нормы, дегуманизирующей химическое оружие, стал Женевский протокол 1925 г., который запрещал применение отравляющих веществ на поле боя. Ограничения Женевского протокола не касались, однако, вопросов разработки и производства боевых отравляющих веществ. Кроме того, ведущие страны, включая Францию, Великобританию и СССР, присоединились к протоколу с оговорками, США вообще ратифицировали протокол лишь в 1970-е годы. Снятие этих оговорок и ратификация Женевского протокола стали важными шагами на пути к универсализации КЗХО в 1990-е годы: КЗХО была открыта для подписания в 1993 г. и вступила в силу в 1997 г.

Международный режим запрещения химического оружия удалось создать потому, что лидирующие страны мира смогли сформировать единое понимание сути проблемы, связанной с угрозой применения, разработки и распространения химического оружия. Более того, разработчики КЗХО смогли создать сбалансированный механизм верификации, опиравшийся на четкие критерии, которые все участники режима считали справедливыми и независимыми от политической конъюнктуры. Сам факт создания и вступления КЗХО в силу означал: ведущие мировые державы сделали выбор в пользу долгосрочного многостороннего сотрудничества, согласованных совместных действий. Эти намерения была призвана воплощать на практике созданная по условиям КЗХО Организация по запрещению химического оружия (ОЗХО). По замыслу разработчиков Конвенции, ОЗХО должна выполнять роль независимого международного института, действующего самостоятельно, но в тесном сотрудничестве с Организацией Объединенных Наций.

Цели, задачи и структура ОЗХО

К целям ОЗХО относятся верификация процесса уничтожения химического оружия, предотвращение его распространения, оказание государствам-участникам технической помощи, в том числе в вопросах защиты от химического оружия. Кроме того, ОЗХО должна содействовать реализации КЗХО на национальном уровне, способствовать реализации программ международного сотрудничества для развития потенциалов мирного применения химических технологий. В сферу компетенции ОЗХО входит также содействие универсализации КЗХО и организация консультаций между государствами-участниками. Конвенцией установлено, что ОЗХО состоит из трех основных органов: Конференции государств-участников, Исполнительного совета и Технического секретариата. Исполнительный совет является исполнительным органом и состоит из 41 членов, которые избираются Конференцией на два года с учетом принципа справедливого географического распределения, а также уровня развития химической промышленности [1].

Основные стратегические решения, связанные с бюджетом и деятельностью ОЗХО принимаются на ежегодной конференции стран-участниц КЗХО, которая проходит в конце ноября. Вопросы оперативного управления находятся в ведении Исполнительного совета. Исполнительный совет собирается на очередные сессии три раза в год, внеочередные заседания могут созываться по необходимости. К наиболее важным функциям Исполнительного совета можно отнести подготовку сессий Конференции государств-участников и составление повестки дня, рассмотрение и представление Конференции проекта программы и бюджета ОЗХО, проекта доклада Организации о состоянии дел с осуществлением Конференции и доклада Исполнительного совета об осуществлении его деятельности и представление рекомендаций Конференции о назначении Генерального Директора ОЗХО. Кроме того, Исполнительный совет уполномочен осуществлять посредничество при возникновении споров, связанных с соблюдением КЗХО. Совет также осуществляет надзор за деятельностью Технического секретариата и сотрудничает с Национальными органами государств-членов Конвенции. В настоящее время Исполнительный совет возглавляет представитель Республики Бангладеш – Шейх Мохаммед Белал.

Технический секретариат, возглавляемый Генеральным директором ОЗХО, отвечает за рутинное функционирование организации. Примерно две трети персонала Технического секретариата составляет Инспекторат, занимающийся вопросами верификации.

КЗХО предлагает детально проработанные процедуры для прояснения любых сомнений, подозрений или споров, которые могут возникнуть у участников международного режима касательно выполнения условий Конвенции. В такой процедуре должны быть задействованы Национальные органы, Генеральный директор Технического секретариата и Исполнительный совет. Конвенция представляет широкие возможности для расследования инцидентов, связанных с применением химического оружия. Главное условие – соблюдение установленных Конвенцией правил и процедур, соблюдение норм международного права.

Глобальный режим запрещения химоружия

Таким образом, КЗХО и ОЗХО – это ключевые элементы режима запрещения и нераспространения химического оружия. Другими важными элементами глобального режима нераспространения химического оружия являются Австралийская группа (неформальное объединение, координирующее усилия государств в области экспортного контроля), а также Резолюция Совета безопасности ООН 1540, созданная для обеспечения реализации этой резолюции Комиссия, а также вся совокупность усилий в области экспортного контроля и нераспространения ОМУ, реализуемая государствами на национальном уровне. Предполагается, что любые расследования инцидентов, связанных с применением химического оружия, должны осуществляться в рамках существующего режима, в соответствии с процедурами, прописанными в КЗХО. Для того, чтобы усилить тот элемент международного режима, который связан с расследованием и реагированием на факты применения химического оружия, был создан специальный Совместный механизм расследования ООН-ОЗХО. Совместный механизм был разработан для расследования фактов применения химического оружия в Сирии. Методы работы и выводы, представленные в докладах Совместного механизма расследований, вызывали немало нареканий, как у ряда стран, так и у независимых международных экспертов. Россия изложила свои соображения по этому вопросу в конце октября 2017 г.

Поскольку аргументы и замечания, касавшиеся фундаментальных недостатков в работе Совместного механизма расследования учтены не были, Россия наложила вето на решение Совета Безопасности ООН по продлению мандата Совместного механизма, и срок его полномочий формально истек в середине ноября 2017 г.

23 января 2018 г. французский президент Эммануэль Макрон выступил с инициативой Международного партнёрства по борьбе с безнаказанностью использования химического оружия. Основные принципы этой инициативы были изложены в специальной декларации.

Инициативу французского президента поддержали около 30 стран, в их числе США, Германия и Великобритания. Для мобилизации общественного мнения и привлечения внимания международного сообщества к новой инициативе был создан специальный сайт, на котором среди прочего описаны санкционные механизмы, которые могут быть реализуемы в одностороннем порядке отдельными членами или на уровне Европейского союза.

Западные державы не в первый раз прибегают к подобному приему. В мае 2003 г. по инициативе американского президента Джорджа Буша мл. была запущена Инициатива по безопасности в борьбе с распространением оружия массового уничтожения. Россия присоединилась к этому неформальному объединению в конце мая 2004 г. Цель Инициативы – борьба с «черными рынками» товаров и технологий, которые могут быть использованы для производства оружия массового уничтожения и средств его доставки. Совместные действия по выявлению, предотвращению и пресечению незаконного оборота и трансграничного перемещения связанных с ОМУ материалов и средств доставки были призваны бороться с угрозой обретения такого оружия террористами, а также государствами, нарушающими международные нормы нераспространения ОМУ.

«Дело Скрипаля» и другие вызовы режиму

15 марта 2018 г., через 11 дней после инцидента в британском городе Солсбери, когда отравление неизвестным нервно-паралитическим веществом получил Сергей Скрипаль, премьер-министр Великобритании Тереза Мэй, президент Франции Эммануэль Макрон, канцлер ФРГ Ангела Меркель и президент США Дональд Трамп выступили с единым заявлением. В этом заявлении они, во-первых, подтвердили единство своих позиций, а во-вторых, обвинили Россию в причастности к отравлению Скрипаля. Примерно в то же самое время обмен жесткими заявлениями произошел на площадке Исполнительного совета ОЗХО, 87-сессия которого началась 13 марта 2018 г. и продлится до 16 марта 2018 г.

Западные державы неоднократно разыгрывали карту угрозы распространения ОМУ для мобилизации международных усилий по борьбе с недемократическими режимами: в 1990-е годы против Ирака, в 2000-е годы против Ирана, в 2010-е годы против Сирии. В предыдущих случаях международной системе удавалось выработать относительное взвешенное, компромиссное решение. Для инспектирования программ ОМУ, существовавших в Ираке были созданы две комиссии под эгидой ООН: UNSCOM и UNMOVIC. Кризис вокруг иранской ядерной программы удалось урегулировать с помощью Совместного всеобъемлющего плана действий, в разработке которого приняли участие представитель Европейского союза, а также представители Ирана, Китая, России, США, Франции, Великобритании и Германии.

Нынешний сирийский кризис осложняется тем, что доверие между Россией и западными державами стремительно приближается к нулю. В таких условиях о конструктивном диалоге говорить не приходится. ОЗХО долгие годы удавалось сохранить независимость и стоять в стороне от геополитических игр. Однако в нынешних обстоятельствах даже на площадке Исполнительного совета ОЗХО, как мы видим, разворачиваются жесткие дипломатические баталии. Технический орган, призванный обеспечивать бесперебойное функционирование важнейшего элемента режима запрещения химического оружия, может в итоге пострадать не меньше, чем МАГАТЭ и Совет Безопасности ООН. Репутация МАГАТЭ как беспристрастного арбитра в вопросах ядерного нераспространения сильно пошатнулась в период наивысшей стадии противостояния Ирана и США. Переговорщикам, разрабатывавшим Совместный всеобъемлющий план действий, пришлось приложить немало усилий, чтобы укрепить доверие к системе гарантий МАГАТЭ со стороны всех участников международного режима ядерного нераспространения. Работа Совета Безопасности ООН, как мы видим, за последние пять-десять лет ни раз оказывалась фактический заблокированной из-за того, что постоянным членам не удавалось найти компромиссного решения.

Современная архитектура международной безопасности переживает болезненную трансформацию. От того, смогут ли мировые лидеры обеспечить единство понимания сути проблем и возможных путей их решения, зависит, выживут ли ключевые элементы глобальных режимов нераспространения ОМУ. Страны Запада в свойственной им манере стремятся найти эффективное решение существующих проблем через создание новых неформальных механизмов быстрого реагирования. Такие механизмы должны действовать, согласно их понимания, в обход медленно действующих структур ООН, на основе взаимного согласия ограниченного круга стран-единомышленников. Такой подход, возможно, и обеспечивает более высокую скорость реагирования и более широкий спектр возможных способов воздействия на проблему. Однако, нечеткость правил игры, зависимость критериев для принятия решения от стремительно меняющейся геополитической конъюнктуры, а также игнорирование международных институтов, специально созданных для урегулирования сложных вопросов, требующих комплексного подхода, создает неограниченные риски разного рода манипуляций.

К примеру, как раз к началу работы очередной сессии Исполнительного совета ОЗХО экстремистские террористические группы, действующие на территории Сирии, планировали новые провокации с применением химического оружия. Об этом международное сообщество неоднократно предупреждали официальные представители Министерства обороны России 25 февраля [2], 2 марта [3] и 13 марта [4; 5]. Ракетный удар ВМС США по авиабазе Эш-Шайрат 7 апреля 2017 г., последовавший на третий день после инцидента с применением химического оружия в сирийском городе Хан-Шейхун, доказал, что США и их союзники предпочитают действовать импульсивно, что важные политические решения выносятся без скрупулезного изучения доказательной базы, без учета всей совокупности доступной информации.

Россия и США играли ведущую роль в создании международного режима запрещения химического оружия. Нарастание недоверия между Москвой и Вашингтоном, возможные импульсивные действия в реагировании на события в Сирии могут нанести непоправимый ущерб международным режимам нераспространения ОМУ.

По сути, развивающийся кризис в отношениях  России и Запада делает невозможным какую-либо другую реакцию. Все другие варианты реакции стали невозможны еще до того, как произошел инцидент в Солсбери. 15 марта 2018 г. лидеры Великобритании, Франции, Германии и США выступили с совместным заявлением, в котором высказали единую позицию по вопросу отравления Скрипаля и причастности к этому инциденту России. Это заявление было продиктовано сложившейся политической конъюнктурой, без учета свидетельств и доказательств. «Дело Скрипаля» – это вызов тем институтам, которые составляют основу глобального режима запрещения химического оружия. От того, смогут ли страны, потратившие не одно десятилетие на то, чтобы выстроить режим, найти подходы к совместному реагированию на этот кризис, зависит, выживаемость существующих глобальных запретов и ограничений в области ОМУ.

Анастасия Малыгина, Екатерина Широбокова, Владимир Неелов, Имиль Мамин.

Список использованных источников.

  1. Конвенция о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении, 13 января 1993 г., ст. VIII (С).
  2. В брифинге Центра по примирению враждующих сторон от 25 февраля упомянута возможная провокация: https://function.mil.ru/news_page/country/more.htm?id=12164301@egNews
  3. В брифинге Центра по примирению враждующих сторон от 2 марта 2018 г.: https://function.mil.ru/news_page/country/more.htm?id=12165166@egNews
  4. Заявление В. Герасимова по поводу провокации от 13 марта 2018 г.: https://function.mil.ru/news_page/country/more.htm?id=12166194@egNews
  5. Заявление министра иностранных дел С. Лаврова от 13 марта 2018 г. https://rg.ru/2018/03/14/lavrov-rasskazal-o-namerenii-ssha-navsegda-zakrepitsia-v-sirii.html